La crisis sanitaria que afecta a nuestro país y al mundo entero ha producido cambios inesperados y radicales a nuestro estilo de vida, por lo que los Gobiernos deberán implementar medidas urgentes e innovadoras que sin poner en riesgo la salud de las personas, dentro de lo posible, permitan mantener la economía de los países a flote. Las empresas deben producir para poder seguir funcionando, los trabajadores deben continuar aportando al aparato productor y además asegurar sus ingresos para subsistir. Las inversiones deben seguir impulsándose, aunque sea a mucha menor escala de lo previsto, los proyectos se deben seguir desarrollando para que se siga impulsando el trabajo, el ingreso, y se trate de sostener la economía del país.
En general todos debemos ir adaptándonos a estos cambios necesarios para enfrentar nuevos retos ante una realidad distinta que vino a transformar abruptamente nuestra sociedad y a obligarnos a replantear todos nuestros procesos y esquemas de vida. Mientras más rápido logremos adaptarnos a estos nuevos tiempos, menos demoraremos en reactivar la economía de nuestro país, bastante afectada ya con esta cuarentena.
Considerando que el Estado de Emergencia Nacional ha mantenido al país prácticamente inmovilizado por más de un mes, y que urge ir retomando las actividades productivas, resulta imprescindible implementar estrategias que permitan activar la economía lo antes posible. Mas aún si tomamos en cuenta que debido al alcance y situación actual del virus en nuestro país, el retorno regular a los centros de trabajo será progresivo y demorará algunos meses más en retomar la normalidad.
Así, el Gobierno ha promulgado diversas normas para reducir el impacto de la crisis en la economía. Entre ellas, el Decreto de Urgencia N° 026-2020, emitido el 15 de marzo último, mediante el cual, se han dispuesto medidas excepcionales para prevenir la propagación del Coronavirus. Una de estas medidas es el trabajo remoto[1], modalidad de empleo que permite que los trabajadores puedan seguir ejerciendo labores desde sus domicilios o lugares donde se encuentren acatando el aislamiento social obligatorio, a fin de mantener en lo posible, la operatividad de las empresas y la cadena de producción en nuestro país.
Para facilitar la aplicación del Decreto de Urgencia N° 026-2020, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo emitió el Decreto Supremo N° 010-2020-TR[2], mediante el cual se desarrollan disposiciones sobre el trabajo remoto para los trabajadores del sector privado. Según la Segunda Disposición Complementaria Final del citado D.S. N° 010-2020-TR, las disposiciones del Ministerio contenidas en el mismo son aplicables de manera supletoria a las entidades del Sector Público, y se dispone además que la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR puede emitir disposiciones para la implementación del trabajo remoto en el sector público.
En este artículo analizaremos qué tipo de actividades pueden desarrollar los trabajadores de la administración pública bajo la modalidad de trabajo remoto durante el Estado de Emergencia Nacional y durante el proceso de transición gradual a las formas habituales del ejercicio de labores de los trabajadores y su efecto en los procedimientos administrativos. Aspectos sumamente importantes si consideramos que, para los proyectos de inversión, negocios y/o emprendimientos se requiere de autorizaciones, certificaciones, licencias y/o permisos que deben gestionarse ante las diversas entidades de la administración pública para su desarrollo y funcionamiento.
Trabajo remoto para los trabajadores del sector público. –
El Decreto de Urgencia 026-2020 establece que mediante el trabajo remoto los trabajadores podrán efectuar labores fuera del centro de trabajo, variando el lugar de la prestación de sus servicios, pero no detalla el tipo de trabajo que puede efectuarse en estas condiciones.
Es la Autoridad Nacional del Servicio Civil – SERVIR quien ha establecido a fines del mes pasado, algunas pautas para el desempeño de las labores de los trabajadores del sector público bajo la modalidad de trabajo remoto, a través del Comunicado “Pautas generales para la aplicación del Trabajo Remoto en el sector público”[3], además de un manual “Orientación para implementar el trabajo remoto en las entidades públicas en el marco de la emergencia por el COVID -19”, en el que respecto a las tareas a cumplir bajo esta modalidad, se establece lo siguiente:
- Los responsables de área de cada entidad deben analizar qué actividades pueden ser desarrolladas de manera remota por las personas a su cargo.
- El desempeño del trabajo remoto no debe poner en riesgo la seguridad de la información que se maneja.
- La actividad asignada debe ser posible de realizarse por medios electrónicos.
- La entidad debe proporcionar los elementos tecnológicos al trabajador que le permitan realizar las actividades encargadas.
En el mismo enlace se citan algunas actividades que los servidores pueden realizar bajo la modalidad de trabajo remoto, como: diseño y redacción de instrumento técnico, respuesta a consultas de la ciudadanía, brindar asistencia técnica a organismos desconcentrados.
Ni el D.U. N° 026-2020 ni el D.S. N° 010-2020-TR establecen limitaciones a las labores que deben desempeñar los trabajadores bajo esta modalidad, por lo que, consideramos que mientras dure la cuarentena, los trabajadores de las entidades que tengan a su cargo procedimientos administrativos pueden continuar con la revisión de los expedientes (que en muchos casos ya están digitalizados en los sistemas de las entidades), pueden emitir informes, incluso podrían emitir actos administrativos, es decir, ejercer todas las labores inherentes a su cargo que sean posibles de realizar fuera del centro de trabajo, siempre que cuenten con la información necesaria de los expedientes y tengan acceso al sistema virtual de la entidad. Este esfuerzo debe orientarse principalmente a atender los procedimientos que siguen los administrados, como finalidad esencial de la administración pública, y en cumplimiento de los Principios del Derecho Administrativo, particularmente el de impulso de oficio, de celeridad y de eficacia[4], entre otros.
No obstante, ante las circunstancias actuales, consideramos que sería posible que los actos administrativos que se emitan en estos días, puedan establecer que producirán efectos legales a partir de la fecha en que se cumpla la suspensión del cómputo de plazo de los procedimientos administrativos (06/05/2020), decretada por el Gobierno mediante D.U. 029-2020[5].
En el hipotético caso que se decida supeditar la fecha de vigencia del acto administrativo hasta el levantamiento de la cuarentena, aun así, conocer lo antes posible la decisión de la Administración favorecerá sumamente al administrado, quien podría ir preparándose para el cumplimiento; como por ejemplo en un proceso sancionador en el que la resolución de sanción imponga como medida complementaria la reversión de obras ejecutadas en un predio sin la debida autorización. En ese caso, si el administrado contara ya con la decisión de la administración, podría ir avanzando con la elaboración del expediente técnico en estos días de inmovilización social.
Finalmente debe tomarse en cuenta que cuando se levante la cuarentena, el trabajo remoto continuará para los trabajadores que son pacientes de riesgo, y también podría continuar para los que, por seguridad, opten por mantener esta modalidad de trabajo; además es muy probable que en los próximos meses haya otras “cuarentenas” que debamos acatar. Por lo que, consideramos que las labores que se ejecuten bajo esta modalidad de trabajo deben ir incrementándose, hasta llegar a un punto en que prácticamente sea innecesario acercarse a la entidad porque todo el procedimiento administrativo pueda gestionarse en forma virtual, no solo su seguimiento sino también su inicio.
En estos tiempos de incertidumbre y de aislamiento social debemos apuntar a la virtualización del procedimiento administrativo en el más breve plazo.
– Procedimientos administrativos en tiempos de crisis sanitaria
Por las razones expuestas y siendo que las entidades públicas son lugares en los que se aglomera gran cantidad de público, urge tomar medidas que permitan que los procedimientos administrativos puedan seguir gestionándose sin poner en riesgo la seguridad y salud de los usuarios y de los trabajadores.
La Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley 27444 establece una alternativa moderna y adecuada en esta coyuntura para la gestión de los procedimientos: el procedimiento administrativo electrónico[6] , que fuera incorporado a la citada Ley por el Decreto Legislativo 1272 publicado el 21 de diciembre de 2016. En la actualidad este procedimiento se sigue ante la administración básicamente para hacer consultas y/o solicitar información a la entidad; en algunos casos también se puede solicitar certificados y constancias, pero no se ha generalizado su uso para todos los procedimientos de la Administración Pública.
Otro instrumento electrónico que encontramos en la Ley del Procedimiento Administrativo General es el expediente electrónico[7], concepto incorporado a dicha Ley por el Decreto Legislativo 1452 publicado el 16 de setiembre del 2018.
También contamos en nuestro ordenamiento, con la Ley de Firmas y Certificados Digitales, Ley Nº 27269 emitida en el año 2000, cuyo objeto es la regulación del uso de la firma electrónica[8]. El Reglamento de dicha Ley fue aprobado por Decreto Supremo Nº 052-2008-PCM el 18 de julio del 2008. Este es un aspecto importante porque los actos administrativos en un procedimiento electrónico deberán contar con una firma digital.
Sin embargo, si bien se han ido incorporando elementos tecnológicos al funcionamiento de la administración pública, aún se requiere implementar los sistemas digitales de las distintas entidades para poder migrar totalmente del procedimiento tradicional al electrónico.
Cabe precisar que el Gobierno inició el proceso de modernización de la gestión pública hace ya algunos años, con miras a un Estado más moderno y lograr mayor eficiencia en la atención a los ciudadanos, tal como lo establece la Ley N° 27658 Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado promulgada el 29 de enero de 2002[9].
Así, en los últimos años las entidades han ido haciendo mayor uso de las plataformas tecnológicas para su funcionamiento mejorando notoriamente el servicio a los ciudadanos. Hoy todas ellas cuentan con una página web (sede electrónica) que ofrece información diversa, es posible hacer consultas e incluso por este mismo portal en algunos casos, es posible solicitar documentos y certificados. Así también cuentan con el soporte necesario para efectuar comunicaciones a través de correo electrónico, pudiendo cumplir con las notificaciones de ley, que es requisito para la eficacia de los actos administrativos. Se cuenta además con el registro electrónico (ventanilla única), firma electrónica y expediente electrónico.
En setiembre de 2018 se aprueba la Ley de Gobierno Digital, Decreto Legislativo 1412, en ésta se señala que el ente rector en materia de Gobierno Digital es la Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Gobierno Digital. La misma norma indica las funciones del ente rector[10], entre ellas “Elaborar y proponer normas reglamentarias y complementarias que regulan la materia de gobierno digital”.
La Secretaría de Gobierno Digital mediante Resolución Ministerial 119-2018-PCM (modificada por la Resolución Ministerial 087-2019-PCM), dispuso que cada entidad de la Administración Pública debe constituir un Comité de Gobierno Digital. Este Comité debe formular el Plan de Gobierno Digital y liderar el proceso de transformación digital en la entidad[11].
Es a través de estos Comités de Gobierno Digital que las entidades deberán efectuar de inmediato los ajustes necesarios a sus sistemas, de modo tal que, en adelante, no se requiera el seguimiento de los procedimientos administrativos en modo presencial, sino que éstos puedan tramitarse en su integridad en forma virtual.
No obstante, hay casos de procedimientos administrativos que además de regirse por la Ley del Procedimiento Administrativo General (Ley 27444), tienen normas específicas que los regulan, como por ejemplo el procedimiento para la obtención de una licencia de edificación – Modalidad C o D con evaluación previa por la Comisión Técnica. Este tipo de procedimiento es regulado por la Ley 29090, Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y Edificaciones, que establece un procedimiento rígido con la presentación de un expediente físico con contenido voluminoso (como planos y Estudios de Impacto Vial y Ambiental) que debe ser revisado por la Comisión Técnica conformada por delegados del Colegio de Arquitectos y de Ingenieros. En este caso, consideramos que el expediente físico tal como hoy se presenta, es totalmente factible que pueda presentarse en modo digital. Los delegados que conforman la Comisión Técnica podrían reunirse en forma virtual a discutir sus apreciaciones sobre el expediente e incluso podrían atender al administrado mediante videollamadas. Quedan varias interrogantes que la Administración tendrá que resolver, tales como: ¿Sería necesario además de la presentación digital, el expediente en físico? ¿Los planos podrían ser firmados con firma digital por los especialistas y administrado? ¿Sería necesaria la presentación física solo para el ingreso del expediente (por las firmas manuscritas) y que la Municipalidad se encargue de digitalizar todo el expediente para que pueda continuar su tramitación en digital?
Es fundamental que, en los próximos días, este panorama incierto sea disipado para que los procedimientos puedan ser reanudados lo antes posible. En el caso específico de las Licencias, las Municipalidades tendrán que establecer medidas que ofrezcan claridad a los administrados en el más breve plazo, de no encontrarse una solución rápida, los administrados optarán por encargar la elaboración de sus expedientes técnicos a los Revisores Urbanos.
La inmovilización social por el avance del coronavirus viene afectando gravemente la economía de todos los peruanos. Esto nos compromete a redoblar esfuerzos desde todos los rubros para lograr la recuperación del país lo más rápido posible. Como dijimos antes, las inversiones deben continuar, las empresas resistir la crisis y los trabajadores subsistir. A la Administración Pública le corresponde hoy más que nunca brindar todas las facilidades que se requieran para la obtención de los permisos, autorizaciones y licencias que hagan posible el desarrollo de los próximos proyectos. Esto no será viable bajo los esquemas tradicionales por el riesgo a la salud y vida de las personas, por lo que, URGE CUANTO ANTES ESTABLECER LAS MEDIDAS NECESARIAS PARA QUE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS INICIEN YA SU TRAMITACIÓN TOTAL POR VÍA VIRTUAL.
La demora podría generar un grave perjuicio a la recuperación del país, frenando proyectos que actualmente se requieren para activar la economía, esto iría en contra de los esfuerzos que viene haciendo el Gobierno justamente para favorecer al sostenimiento de las empresas con programas como Reactiva Perú; por el contrario, las entidades de la Administración deberán sumarse para impulsar en la misma línea el desarrollo del país e ir saliendo de la crisis.
[1] “Art 17.- Aplicación del trabajo remoto
17.1 Facúltese a los empleadores del sector público y privado a modificar el lugar de la prestación de servicios de todos sus trabajadores para implementar el trabajo remoto, regulado en el presente Decreto de Urgencia, en el marco de la emergencia sanitaria por el COVID-19.‘’
[2] El 23 de marzo de 2020 se emite el Decreto Supremo 010-2020-TR que desarrolla disposiciones para el Sector Privado, sobre el trabajo remoto previsto en el Decreto de Urgencia N° 026-2020, Decreto de Urgencia que establece medidas excepcionales y temporales para prevenir la propagación del COVID – 19.
[3] Publicado el 25 de marzo último. En este D.S. se señala que el trabajo remoto en las entidades del sector público se rige por lo dispuesto en el D.U. 026-2020.
[4] Artículo IV del Título Preliminar del TUO de la Ley 27444.
“Artículo IV. Principios del procedimiento administrativo
- El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios, sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
…
1.3. Principio de impulso de oficio.- Las autoridades deben dirigir e impulsar de oficio el procedimiento y ordenar la realización o práctica de los actos que resulten convenientes para el esclarecimiento y resolución de las cuestiones necesarias.
…
1.9. Principio de celeridad.- Quienes participan en el procedimiento deben ajustar su actuación de tal modo que se dote al trámite de la máxima dinámica posible, evitando actuaciones procesales que dificulten su desenvolvimiento o constituyan meros formalismos, a fin de alcanzar una decisión en tiempo razonable, sin que ello releve a las autoridades del respeto al debido procedimiento o vulnere el ordenamiento.
1.10. Principio de eficacia.- Los sujetos del procedimiento administrativo deben hacer prevalecer el cumplimiento de la finalidad del acto procedimental, sobre aquellos formalismos cuya realización no incida en su validez, no determinen aspectos importantes en la decisión final, no disminuyan las garantías del procedimiento, ni causen indefensión a los administrados.
En todos los supuestos de aplicación de este principio, la finalidad del acto que se privilegie sobre las formalidades no esenciales deberá ajustarse al marco normativo aplicable y su validez será una garantía de la finalidad pública que se busca satisfacer con la aplicación de este principio.”
[5] Decreto De Urgencia No 029-2020 publicado el 20/03/20, mediante el cual dictan medidas complementarias destinadas al financiamiento de la micro y pequeña empresa y otras medidas para la reducción del impacto del Covid-19 en la economía peruana.
[6] En el artículo 30 del TUO de la Ley del Procedimiento Administrativo General, que fue incorporado como Artículo 29-A por el Decreto Legislativo N° 1272, que modifica la Ley N° 27444 y deroga la Ley N° 29060, Ley del Silencio Administrativo.
“Artículo 30.- Procedimiento Administrativo Electrónico
30.1 Sin perjuicio del uso de medios físicos tradicionales, el procedimiento administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de tecnologías y medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos presentados por los administrados, por terceros y por otras entidades, así como aquellos documentos remitidos al administrado.”
[7] Fue incorporado por el D.Leg 1452 a la Ley 27444 como artículo 29-B. Actualmente es el artículo 31 del TUO de la Ley 27444.
“Artículo 31.- Expediente Electrónico
31.1 El expediente electrónico está constituido por el conjunto de documentos electrónicos generados a partir de la iniciación del procedimiento administrativo o servicio prestado en exclusividad en una determinada entidad de la Administración Pública.
31.2 El expediente electrónico debe tener un número de identificación único e inalterable que permita su identificación unívoca dentro de la entidad que lo origine. Dicho número permite, a su vez, su identificación para efectos de un intercambio de información entre entidades o por partes interesadas, así como para la obtención de copias del mismo en caso corresponda.
31.3 Cada documento electrónico incorporado en el expediente electrónico debe ser numerado correlativamente, de modo que se origine un índice digital el cual es firmado electrónicamente conforme a ley por el personal responsable de la entidad de la Administración Pública a fin de garantizar la integridad y su recuperación siempre que sea preciso.”
[8] Artículo 1 de la Ley Nº 27269
“Artículo 1.- Objeto de la ley
La presente ley tiene por objeto regular la utilización de la firma electrónica otorgándole la misma validez y eficacia jurídica que el uso de una firma manuscrita u otra análoga que conlleve manifestación de voluntad…”
[9] Artículo 4 de la Ley 27658
“Artículo 4.- Finalidad del proceso de modernización de la gestión del Estado
El proceso de modernización de la gestión del Estado tiene como finalidad fundamental la obtención de mayores niveles de eficiencia del aparato estatal, de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos público…”
[10] “Artículo 9.- Funciones del ente rector en materia de gobierno digital
La Presidencia del Consejo de Ministros, a través de la Secretaría de Gobierno Digital, en su calidad de ente rector tiene las siguientes atribuciones:
9.1 Programar, dirigir, coordinar, supervisar y evaluar la aplicación de la materia de gobierno digital.
9.2 Elaborar y proponer normas reglamentarias y complementarias que regulan la materia de gobierno digital.”
[11] Artículo 2 de la Resolución Ministerial Nº 119-2018-PCM, mediante la cual se dispone la creación de un Comité de Gobierno Digital en cada entidad de la Administración Pública.