Sumilla: El presente texto trata sobre las multas impuestas por el Decreto Legislativo 1458, que se suman a otras sanciones ya previstas, para quienes incumplan las normas relativas a la cuarentena y a la inmovilización social obligatoria para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19. Se plantean las graves consecuencias de haber dispuesto la “muerte civil” para los infractores que incumplan con pagar las multas impuestas, dado que esta sanción priva de sus derechos civiles a las personas y las condena a una suerte de muerte legal; señalándose la necesidad de evaluar otras vías legales más efectivas y menos restrictivas. Asimismo, se plantea cómo la aplicación masiva de la “muerte civil” generaría el más grave tipo de informalidad: personas vivas pero inexistentes para la ley, lo cual no haría sino incrementar significativamente el ya elevado porcentaje de actividades y activos que hoy se encuentran afectados por algún nivel de informalidad.
- Introducción
Con la promulgación del Decreto Legislativo No 1458 (publicado el 14-04-2020) y su reglamento, Decreto Supremo N° 006-2020-IN (publicado el 21-04-2020) se establecen sanciones pecuniarias para quienes incumplan las disposiciones emitidas durante la emergencia sanitaria que disponen la cuarentena y la inmovilización social obligatoria para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19.
Las multas se suman a las sanciones penales y a otras sanciones ya previstas para quienes violando la cuarentena y la inmovilización social, realicen actividades prohibidas, incumplan las restricciones establecidas para circular por la vía pública, desobedezcan a la autoridad, entre otros. La realidad es que ni las advertencias ni las detenciones realizadas por la Policía Nacional, ni el ingreso de los detenidos al Registro Informático de Incumplimiento para ser luego procesados por el Ministerio Público por los delitos cometidos (como el de propagación de enfermedades peligrosas o contagiosas y el de desobediencia y resistencia a la autoridad) han logrado evitar que buena parte de la población incumpla con las normas dispuestas.
En este contexto, la imposición de multas se presenta como un último recurso de las autoridades para evitar o, por lo menos, disminuir las múltiples violaciones a las normas imperativas dictadas para proteger la vida y la salud en el Perú ante la pandemia por la propagación del COVID-19. Así, se ha dispuesto que las personas que incurran en las infracciones señaladas en la ley serán detenidas por la Policía Nacional y se les impondrá la multa correspondiente, la cual deberá pagarse dentro del plazo máximo de 5 días útiles.
- Análisis legal
Comportamientos sancionados con multas. Las multas establecidas en el Decreto Legislativo 1458 y su reglamento están previstas para quienes realicen cualquiera de las acciones y actividades que han sido prohibidas durante la etapa de cuarentena y mientras dure el estado de emergencia nacional. Entre la vasta lista de comportamientos sancionados figuran, por ejemplo, el no respetar el metro mínimo de distancia obligatorio en la vía pública o en los establecimientos autorizados, salir más de una persona por familia para adquirir víveres o productos farmacéuticos, circular sin usar mascarilla, no portar el documento nacional de identidad o rehusarse a mostrarlo a las autoridades, desarrollar actividades económicas no consideradas de prestación o acceso esencial, circular por la vía pública sin el pase personal laboral requerido, circular con vehículos particulares no autorizados, no respetar la inmovilización social obligatoria en los días y horarios previstos en la ley. Las multas establecidas oscilan entre el 2% y 10% de una Unidad Impositiva Tributaria, es decir de S/86 a S/430, dependiendo si la gravedad de la falta – leve, grave o muy grave.
Efectividad de las multas y de las sanciones impuestas. Un primer tema a evaluar es ¿en qué medida el temor a ser multado o a ser sancionado por no pagar las multas impuestas contribuye a evitar o reducir el creciente número de violaciones a las normas emitidas para proteger la vida y la salud ante la propagación del COVID-19 ?
En general, para que la imposición de una multa disuada a cualquier potencial infractor, éste debe estar convencido de lo siguiente: (i) que el comportamiento que pretende realizar está claramente prohibido y que hay una multa específica para los infractores; (ii) que hay una alta probabilidad que su eventual infracción sea detectada; (iii) que una vez detectada la infracción se le va a imponer la multa prevista; y (iv) que una vez impuesta la multa no le quedará otro remedio que pagarla por las graves consecuencias y mayores costos que podría implicar su falta de pago versus su pago.
En relación a las sanciones que enfrentan los infractores por incumplir con el pago de las multas impuestas en el marco del Decreto Legislativo 1458, cabe señalar que, quienes no paguen dichas multas enfrentan dos tipos de sanción. El primer tipo es el que se aplica a cualquier otra multa impaga por los ciudadanos, esto es, el tener que pagar intereses por cada día de incumplimiento y el ser sometido a un procedimiento coactivo para su cobro, con el consiguiente embargo y remate de cualquier activo de propiedad del infractor. Atendiendo a que buena parte de las diversas multas que se imponen en Perú quedan impagas, especialmente cuando el costo del proceso judicial es mayor que el monto a cobrar; para este tipo específico de multas, las autoridades han añadido un segundo tipo de sanción, que es la llamada “muerte civil”, prevista en la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo 1458.
La “muerte civil”, significado y consecuencias. Como antes se señaló, a partir del 15 de abril de 2020, por mandato del Decreto Legislativo 1458 se ha dispuesto, entre otros, la sanción de la “muerte civil” para quienes habiendo sido multados por vulnerar las normas de emergencia, no cumplan con pagar la multa durante los 5 días útiles siguientes a su imposición. Según la Segunda Disposición Complementaria Final del Decreto Legislativo, “El infractor que no cumpla con el pago de la multa dentro del plazo establecido en la presente norma, se encuentra impedido de realizar trámites civiles tales como: suscripción de cualquier tipo de contrato civil, trámites ante las entidades bancarias, cualquier acto notarial o ante la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP), y realizar viajes al exterior.”
Ahora bien, sancionar a una persona con “muerte civil” significa condenarla a muerte legal a pesar de encontrarse físicamente viva. Como consecuencia de la pena impuesta, la persona será privada de sus derechos civiles y, por ende, será considerada jurídicamente inexistente. Evidentemente, esta sanción constituye un serio atentado contra el derecho a la identidad y la gran mayoría de derechos fundamentales consagrados en nuestra Constitución y en los diversos tratados internacionales suscritos por el Perú.
Las personas sancionadas con la llamada “muerte civil” no pueden realizar ninguna actividad civil o comercial. No les es posible celebrar contratos, por lo que no pueden, por ejemplo, prestar diversos tipos de servicios, comprar o vender bienes, obtener préstamos con garantía hipotecaria o mobiliaria, ser arrendatarios o inquilinos, obtener o renovar tarjetas de crédito; no pueden pactar, renovar o modificar un contrato de servicio de telefonía fija o móvil; no pueden recurrir a diversas fuentes de ingresos que les permitan cumplir con obligaciones alimentarias. Tampoco pueden hacer gestiones bancarias, tales como cobrar un cheque, abrir o cerrar una cuenta, realizar transferencias. También están prohibidas de gestionar un pasaporte y viajar fuera del país. Están impedidas, asimismo, de otorgar poderes, escrituras públicas, testamentos, de obtener certificaciones, de legalizar documentos privados y de realizar cualquier otro trámite o gestión en notarías y registros públicos.
En buena cuenta, los sancionados con “muerte civil” no existen para la ley, por tanto sus actividades tendrán que ser realizadas al margen de aquélla. Como es de esperarse, la aplicación masiva de esta sanción traería como consecuencia la generación del más grave tipo de informalidad: personas vivas pero inexistentes para la ley. Además, este tipo de informalidad no hará sino elevar, en enormes proporciones, el altísimo porcentaje de actividades económicas y de activos empresariales y prediales (tierras y edificaciones) que hoy se encuentran, total o parcialmente, en situación de informalidad.
Eficacia de la “muerte civil” para evitar o disminuir violaciones durante la emergencia.
Como cualquier medida que afecta o restringe derechos fundamentales, antes de su expedición, debe evaluarse si la medida resulta eficaz para cautelar el bien jurídicamente protegido y si no existen otras medidas menos gravosas para cumplir con el mismo fin. Ello es especialmente relevante en el caso de la “muerte civil”, por las gravísimas consecuencias que traería su aplicación masiva para sancionar a los deudores de multas impuestas por infringir las normas de cuarentena y de inmovilización social para enfrentar el Covid-19.
Un punto de partida para evaluar la eficacia de la sanción de “muerte civil,” como medida para disuadir a los ciudadanos de incumplir con una obligación impuesta por el Estado, es referirnos a los antecedentes más recientes de imposición de la sanción de “muerte civil” en Perú. Antes de la reciente promulgación del Decreto Legislativos 1458, la ”muerte civil” estaba prevista para sancionar simples infracciones: (i) para los omisos al sufragio que no pagaron la multa correspondiente (Ley Orgánica del Registro Nacional de Identificación y Estado Civil y Ley Orgánica de Elecciones); y (ii) para quienes no cumplan con prestar el servicio militar obligatorio cuando son “sorteados” y convocados (Ley del Servicio Militar). No obstante la gravedad de sus consecuencias, la sanción de la “muerte civil” no ha tenido el efecto logrado. Por el contrario, el porcentaje de peruanos omisos al sufragio se ha venido incrementando durante las elecciones de las últimas décadas. Así, por ejemplo, en las elecciones del 2016 el porcentaje de omisos al sufragios superaba el 18%, involucrando a más de 4 millones de peruanos, esto es, a un 23.5% de la PEA, 2016.
No obstante constituir una gravísima violación a derechos fundamentales y haber sido ineficaz para lograr el fin perseguido, durante las últimas dos décadas se han venido proponiendo, con preocupante ligereza, la aplicación de la “muerte civil” para sancionar una serie de conductas de diversa índole, independientemente de la gravedad de la transgresión que se pretenda castigar. Ello ha sido usual en épocas electorales, en las que no pocos líderes políticos han buscado elevar su popularidad prometiendo algún tipo de “muerte” para castigar sea delitos graves o simples faltas, sin importar cuán desproporcionada sea dicha medida o cuán eficiente pueda ser ésta para disuadir a los ciudadanos de cometer el delito o la falta. Así, por ejemplo, con motivo del debate en torno a las sanciones a ser impuestas a los condenados por delitos de corrupción, varios líderes políticos proponían que ellos fueran privados de todos sus derechos civiles, imponiéndoles la sanción de la “muerte civil”. Otros más sensatos, proponían la aplicación de otro tipo de sanciones menos restrictiva de derechos y más adecuadas al delito cometido (tales como la sanción de inhabilitación del condenado, que le impide ser contratado por el Estado o ser elegido como autoridad en alguno de los poderes del Estado, entre otros).
Otras sanciones que podrían ser menos restrictivas y más eficaces. Pese a las sanciones penales, a las multas y a la grave sanción de “muerte civil”, centenares de ciudadanos incumplen diariamente la cuarenta y la inmovilización social obligatoria, a vista y paciencia de las fuerzas del orden y de las autoridades de los tres niveles de gobierno. La gran mayoría de infractores o no están enterados de las sanciones o están convencidos que no se les va a aplicar – porque es improbable que sean detectados, o porque de serlo no se les va a sancionar, o porque no van a poder cobrarles las multas impagas, como sucede con las tantas otras multas que se han venido imponiendo en el Perú durante décadas, entre las que destacan las multas impagas por infracciones de tránsito impuestas a conductores de diversos tipos de vehículos de transporte de pasajeros y de carga.
Definitivamente, la “muerte civil” no es una sanción ni proporcional ni eficaz para evitar o disminuir la violación de normas en general ni de las normas que disponen la cuarenta y la inmovilización social obligatoria. La “muerte civil” constituye un anacronismo jurídico que
debemos eliminar, dando paso a figuras más sensatas y eficaces.
En esta coyuntura habría que evaluar sanciones alternativas que siendo menos restrictivas de derechos pueden ser más efectivas. Así, por ejemplo, en lugar de restringir los derechos civiles de los infractores que no paguen las multas, podría evaluarse la alternativa de limitar sólo ciertos derechos, impidiendo, por ejemplo, que los infractores contraten con el Estado, que accedan a subsidios públicos, que se beneficien de créditos y programas especiales, entre otros. Además, resulta indispensable que se diseñe una estrategia de comunicación y se desplieguen campañas para difundir, por los diversos medios, por qué es importante la cuarentena y la inmovilización social establecida, cuáles son las prohibiciones o restricciones impuestas y las sanciones previstas por incumplirlas, cómo se está fiscalizando a los infractores, cuántos son los multados y sancionados, y qué mecanismos legales tienen las personas para poder rediseñar sus actividades económicas, detectar otras fuentes de ingresos, conducir sus negociaciones y contratos, continuar con sus estudios, integrarse a nuevas cadenas de valor, entre otros.
Sin embargo, somos conscientes que ninguna sanción o campaña de difusión va a disuadir al potencial infractor si no está convencido que su falta va a ser detectada y castigada; y si, a partir de su análisis costo-beneficio, concluye que más es lo que pierde acatando la norma que incumpliéndola. Un análisis similar es el que, desde hace varias décadas, vienen realizando personas y empresas para decidir si adquieren sus activos y realizan sus actividades de manera formal o si operan al margen de la ley, en función de los mayores o menores costos y beneficios de entrar y permanecer en la formalidad en comparación con los costos y beneficios de mantenerse al margen. Lo cierto es que el día de hoy, y en circunstancias de pandemia mundial por el Covid-19, nos está “pasando factura” el tener un altísimo número de personas cuyos activos han sido adquiridos informalmente, que carecen de trabajo formal y que hoy han perdido toda fuente de ingresos. Si a ello le agregamos la sanción de “muerte civil” a muy corto plazo nos veremos desbordados por el más grave tipo de informalidad: el de personas vivas pero inexistentes para la ley por haber sido privadas de sus derechos civiles; lo cual, como antes se señaló, no hará sino incrementar significativamente el ya elevado porcentaje de actividades económicas y de activos prediales y empresariales que hoy se encuentran, total o parcialmente, en situación de informalidad.
- Conclusiones
- Las multas que impone el Decreto Legislativo 1458 y su reglamento se suman a las sanciones penales y a otras sanciones ya previstas para quienes violen las normas emitidas durante la emergencia sanitaria que disponen la cuarentena y la inmovilización social obligatoria para proteger la vida y la salud de la población por el contagio del COVID-19. Las multas serán impuestas a quienes realicen actividades prohibidas, incumplan las restricciones para circular por la vía pública, desobedezcan a la autoridad, entre otros.
- Acorde con el Decreto Legislativo 1458, las personas que incurran en las infracciones listadas serán detenidas y multadas por la Policía Nacional y la multa deberá ser pagada en un plazo máximo de 5 días útiles. Las multas oscilan entre S/86 y S/430, dependiendo si la gravedad de la falta.
- Quienes no paguen las multas enfrentan dos tipos de sanción: (i) el cobro vía procedimiento coactivo, además del pago de los intereses generados; y (ii) la imposición de la llamada “muerte civil”. Esta sanción implica privar a la persona de sus derechos civiles y condenarla a muerte legal; por lo que constituye un serio atentado contra el derecho a la identidad y a otros derechos fundamentales consagrados en nuestra Constitución y en tratados internacionales suscritos por el Perú.
- La “muerte civil” no es una sanción ni proporcional ni eficaz para evitar o disminuir las violaciones de normas en general, ni de las normas que disponen la cuarenta y la inmovilización social obligatoria. Deben evaluarse sanciones alternativas que sean efectivas y menos restrictivas. También se requiere ejecutar una buena campaña de comunicación para todos los actores involucrados, explicando, entre otros, la importancia de la cuarentena y de la inmovilización social, lo que significan las prohibiciones o restricciones impuestas y las sanciones por incumplirlas, la forma cómo se fiscaliza a los infractores, el número de multados y sancionados, las vías alternativas para que las personas puedan rediseñar sus actividades, detectar otras fuentes de ingresos, conducir sus negociaciones y contratos, continuar con sus estudios, integrarse a nuevas cadenas de valor entre otros.
- Sin lugar a dudas, ninguna sanción va a disuadir al potencial infractor si no está convencido que su falta va a ser detectada y castigada, y que en su análisis costo-beneficio más es lo que pierde acatando la norma que incumpliéndola; de forma similar al análisis que suelen realizar las personas o empresas al decidir si ingresan y permanecen en la legalidad u operan al margen de ésta.
- En circunstancias de pandemia mundial el Perú debe “pagar la factura” por el altísimo número de personas carentes de trabajo formal, que hoy han perdido toda fuente de ingresos.
Si persistimos en aplicar la sanción de “muerte civil”, a muy corto plazo nos veremos desbordados por el más grave tipo de informalidad: el de personas vivas pero inexistentes para la ley por haber sido privadas de sus derechos civiles; lo cual no hará sino incrementar significativamente el ya elevado porcentaje de actividades económicas y de activos prediales y empresariales que hoy se encuentran afectados por algún nivel de informalidad.