La crisis sanitaria que vive actualmente nuestro país obliga a las entidades públicas a tomar medidas que permitan que los procedimientos administrativos se puedan seguir gestionando sin la necesidad de generar aglomeraciones de público en sus locales. Ello, con el objetivo de no poner en riesgo la seguridad y salud de los usuarios y trabajadores municipales; pero también con la finalidad de ir retomando las actividades como las del sector construcción que tienen un efecto dinamizador en la economía.
Un factor fundamental para retomar las actividades del sector construcción son las licencias y autorizaciones que se tramitan antes las municipalidades, reguladas por la Ley N° 29090 Ley de Regulación de Habilitación Urbana y Edificación. Dicha norma establece requisitos y formas estrictas que conducen hoy al administrado a la presentación física del expediente y al seguimiento presencial de los intervinientes (Municipalidad, administrado y Comisión Técnica).
Ante la actual coyuntura, resulta imprescindible el uso de la tecnología digital que permitirá continuar con los procedimientos para obtener las autorizaciones que se requieren con a fin de viabilizar proyectos de inversión para la reactivación de la economía del país. A continuación analizaremos la posibilidad de virtualizar o digitalizar el procedimiento de obtención de Licencias de Edificación.
- ¿Que establece la base legal existente?
El ordenamiento jurídico actualmente ya prevé un conjunto de normas y lineamientos de obligatorio cumplimiento a nivel nacional sobre virtualización de los procedimientos administrativos.
En un primer momento, la Ley N° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, declaró al Estado peruano en proceso de modernización. Este proceso se entiende como aquel que tiene como finalidad obtener mayores niveles de eficiencia del aparato estatal de manera que se logre una mejor atención a la ciudadanía, priorizando y optimizando el uso de los recursos públicos.
En este marco, uno de los ejes transversales de la Política de Modernización del Estado, aprobada por Decreto Supremo N° 004-2013-PCM, es el Gobierno Electrónico. En concordancia con este eje, las municipalidades del Perú deben mejorar la prestación de muchos servicios públicos mediante el uso de las tecnologías de la información y la comunicación. La Política Nacional de Gobierno Electrónico 2013-2017, aprobada por Decreto Supremo N° 081-2013-PCM; y la Ley de Gobierno Digital, aprobada mediante Decreto Legislativo N° 1412, se ha desarrollado con mayor detalle el eje anteriormente mencionado.
Asimismo, mediante Decreto Supremo Nº 083-2011-PCM, el Estado ha creado la Plataforma de Interoperabilidad del Estado – PIDE, que es la infraestructura tecnológica que permite la implementación de servicios públicos por medios electrónicos y el intercambio electrónico de datos, entre entidades del Estado a través de internet, telefonía móvil y otros medios tecnológicos disponibles, la misma que es administrada por la Oficina Nacional de Gobierno Electrónico e Informática – ONGEI.
Por otro lado, mediante el Decreto Legislativo Nº 604, se creó el Sistema Nacional de Informática, el mismo que es “La instrumentalización jurídica y de mecanismos técnicos para el ordenamiento de los recursos de cómputo y de la actividad informática del Estado, así como toda la documentación asociada; la operación y explotación de los bancos de datos y archivos magnéticos de información al servicio de la gestión pública”.
Posteriormente se publicó Decreto Supremo Nº 051-2018-PCM que creó el portal de software público peruano como plataforma oficial que facilita el acceso a software público peruano, que las entidades de la administración pública están en condición de compartir. En esta disposición se otorga desde el 16 de mayo de 2018 hasta dos años después para que los gobiernos locales deben publicar el software público que contenga: i) sistema de trámite documentario; ii) sistema de gestión documental; iii) sistema integrado de gestión administrativa; y iv) sistema de notificaciones electrónicas.
Respecto a los últimos esfuerzos del presente año vale recalcar la creación del Sistema Nacional de Transformación Digital (SNTD)[1] para promover el buen uso de herramientas digitales; y el Marco de Confianza Digital[2] que dispone de lineamientos para aumentar la seguridad del usuario ante el manejo de herramientas digitales.
Nuestra legislación de derecho administrativo general no ha sido esquiva a estos cambios. Por el contrario, como veremos más adelante, ha habido importantes avances para hacer posible la incorporación de la regulación del procedimiento administrativo electrónico y el expediente electrónico. En cuanto a instrumentos que puedan hacer posible la implementación de estos avances, nuestra legislación ya tiene una regulación correspondiente a las Firmas y Certificados Digitales[3].
En esta línea, muchas entidades ya han adoptado medidas para acercar sus servicios al ciudadano incluso antes de la crisis sanitaria. En los últimos días destaca la aprobación de la habilitación del uso de la “Mesa de Partes Virtual (MPV) de la Superintendencia de Bienes Nacionales (Resolución 0024-2020/SBN del 25/04/2020).
En el caso de las Municipalidades, cabe mencionar a la Municipalidad de San Isidro. Esta cuenta con una plataforma de servicios en línea por la que los vecinos pueden tramitar algunos procedimientos. La regulación de la forma y condiciones de este servicio se aprobó mediante Ordenanza Nº 444-MSI del 23 de noviembre de 2016.
Posteriormente, mediante Decreto de Alcaldía Nº 010-2017-ALC-MSI se aprobó el Reglamento de la Plataforma de Servicios en Línea de la Municipalidad. Según estas normas, a través de esta plataforma los usuarios pueden realizar trámites de procedimientos administrativos, pago de tasas, notificaciones, así como cualquier otro servicio al ciudadano que la Municipalidad considere necesario e incorpore mediante Decreto de Alcaldía.
- ¿Pueden las Municipalidades a la luz de la Ley 29090, tramitar el procedimiento para la aprobación de licencias como expediente electrónico? ¿Qué se necesita para que la virtualización sea posible?
De lo anteriormente expuesto se colige que las municipalidades si pueden tramitar el procedimiento de obtención de licencia de edificación como expediente electrónico. La Constitución Política, en el artículo 194, establece que los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales)[4] gozan de la autonomía política, económica y administrativa, en los asuntos de su competencia. Por su parte la Ley de Bases de la Descentralización, conceptualiza la autonomía de gobierno como “el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. (…)”[5]. Esta autonomía será entendida en el marco al ámbito de las competencias propias de estas instituciones.
Por su parte, las leyes orgánicas son aquellas normas que regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución; y, que la aprobación o modificación de esta Leyes Orgánicas son indelegables y exclusivas del Congreso de la República[6].
Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, en el artículo II del título preliminar establece que los gobiernos locales y provinciales cuentan con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Asimismo, ejercen actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico[7].
Asimismo, en el artículo V del título preliminar de la Ley Orgánica De Municipalidades N° 27972, en el marco de la descentralización señala que los gobiernos locales son los más idóneos para ejercer la competencia específica y eficiente que no pueda lograr el gobierno nacional, así como tampoco asumir competencias que puedan ser ejecutadas eficientemente por los gobiernos locales[8].
Para ello, el artículo 38 de la Ley Orgánica De Municipalidades, establece el ordenamiento jurídico de los gobiernos locales, que se encuentra constituido por las normas emitidas por los órganos de gobierno y administración municipal.
Las autoridades políticas, administrativas y policiales, ajenas al gobierno local, tienen la obligación de reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de su competencia y en todo acto o ceremonia oficial realizada dentro de su circunscripción. Dichas autoridades no pueden interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales[9].
El artículo 39 de la Ley Orgánica De Municipalidades, establece cuales son las normas y disposiciones que emite El Alcalde, quien ejerce las funciones ejecutivas de gobierno mediante la emisión de decretos de alcaldía, Los Concejos Municipales, ejercen la función de gobierno mediante la aprobación de ordenanzas y acuerdos, respecto a los asuntos administrativos concernientes a su organización interna los resuelven a través de resoluciones de concejo; y Las Gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo a través de resoluciones y directivas[10].
La ley Orgánica De Municipalidades en su artículo 74, establece cuales las funciones específicas de las municipalidades, quienes ejercen, de manera exclusiva o compartida, una función promotora, normativa y reguladora, así como las de ejecución y de fiscalización y control, en las materias de su competencia, conforme a la presente ley y la Ley de Bases de la Descentralización.
Como ya habíamos adelantado, la Ley N° 29090 y su reglamento el D.S N° 029-2019-VIVIENDA, regula los procedimientos administrativos para la obtención de las licencias de habilitación urbana y edificación, estableciendo cuatro modalidades de calificación, y los requisitos que deben contener los expedientes de acuerdo a la modalidad de aprobación.
Los documentos presentados en estos procedimientos, tienen la condición de declaración jurada respecto a las personas que lo suscriben, como el formulario FUHU, el formulario FUE y el expediente técnico, estos deben ser ingresados en 3 juegos originales, sin embargo, ni la ley ni el reglamento establece que su presentación deba ser exclusivamente en forma física.
De acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, Los gobiernos locales dentro de sus facultades normativas se encuentran las ordenanzas; las mismas que son reguladas de la siguiente manera: “Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa (…)[11].Dichas ordenanzas, al ser la norma de mayor jerarquía dentro de la jurisdicción del gobierno local, es la herramienta, tal como indicamos a continuación, que deben utilizar los municipios, como ya lo están implementando algunos, a fin de implementar el procedimiento virtual, como una alternativa al procedimiento físico.
La Ley N° 27444, Ley Procedimiento Administrativo General, regula los procedimientos administrativos de forma general en aplicación a todas las entidades de la administración pública. Los procedimientos especiales se crean y rigen por sus propias normas y no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la ley.
Es por ello y en virtud del proceso de modernización del Estado antes descrito, mediante el Decreto Legislativo N° 1272, se incorporó al artículo 30º de la Ley N° 27444, el Procedimiento Administrativo Electrónico, el cual establece que sin perjuicio del uso de medios físicos tradicionales, el procedimiento administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de tecnologías y medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos presentados por los administrados, por terceros y por otras entidades, así como aquellos documentos remitidos al administrado.
Los actos administrativos realizados a través del medio electrónico, tienen la misma validez y eficacia jurídica que los actos realizados por medios físicos tradicionales, lo cual constituye un avance fundamental, que permite la implementación de medios digitales para los procedimientos administrativos, en todas las entidades de la administración pública.
Asimismo, a través del Decreto Legislativo N° 1412, se aprobó la Ley de Gobierno Digital, que tiene como finalidad mejorar la prestación y acceso a servicios digitales, y que las entidades de la administración pública deberán implementar cuando ello sea posible.
A fin de dar más fuerza a la implementación de los procedimientos administrativos electrónicos, se sancionó el Decreto Legislativo N° 1452, que incorporó el artículo 31 de la ley 27444, que incorpora a los procedimientos administrativos, al expediente electrónico, que estará constituido por documentos electrónicos generados a partir de la iniciación del procedimiento administrativo o servicio prestado en exclusividad en una determinada entidad de la Administración Pública.
Asimismo, contará con un registro digital que será único e inalterable permitiendo identificar tanto para la entidad y para el usuario. Dicho expediente a su vez, permite su identificación para efectos de un intercambio de información entre entidades o por partes interesadas, así como para la obtención de copias del mismo en caso corresponda.
Los anexos que se incorporen al expediente electrónico contarán con un número de registro, de modo que se origine un índice digital el cual es firmado electrónicamente conforme a ley por el personal responsable de la entidad de la Administración Pública a fin de garantizar la integridad y su recuperación siempre que sea preciso.
Como señalamos anteriormente, la Ley N° 29090 es la norma especial que regula los procedimientos administrativos respecto a las licencias de habilitaciones urbanas y edificaciones. Estos procedimientos se gestionan en el gobierno local, donde se inicia con el ingreso del expediente por la mesa de partes de la entidad, seguido de la revisión, calificación y aprobación que culminará en la emisión del acto administrativo correspondiente (licencia de edificación).
Es así que no existe restricción alguna para que los procedimientos regulados en la ley 29090 y su reglamento, puedan tramitarse, desde su inicio, vía digital a través del expediente electrónico, ingresando los requisitos por una mesa de partes virtual, el cual contará con un número de expediente, efectuando la revisión de la documentación que se ingresa vía digital, la calificación y su aprobación emitiéndose el acto administrativo final que será la licencia de edificación.
Como podemos apreciar, no existe una diferencia sustantiva en la presentación, calificación y la emisión del acto administrativo en un procedimiento administrativo tradicional, del procedimiento administrativo electrónico, pues el espíritu de la Ley Nº 29090 y su reglamento serán cumplidos. En ambos procedimientos se cumplirán con los conceptos, plazos, garantías, deberes funcionales y responsabilidades por parte de la administración pública y el administrado.
De acuerdo a las normas de carácter nacional vinculados a la implementación de expedientes electrónicos, no existe impedimento para que el procedimiento de obtención de licencias de edificación pueda efectuarse vía electrónica, para ello los gobiernos locales y regionales deberán implementar mediante una ordenanza, la incorporación de los expedientes electrónicos implementando la plataforma virtual, para su digitalización.
Sin embargo, para que esto sea posible las Municipalidades deberán tomar la decisión de implementar una plataforma virtual e instalar equipos tecnológicos que permitan validar firmas digitales de los administrados y especialistas; y a las Comisiones llevar a cabo las revisiones por videoconferencias.
A continuación, detallamos el procedimiento para aprobación de licencias según la normativa vigente, y los posibles cambios que pueden irse introduciendo en forma progresiva en las Municipalidades:
- Procedimiento vigente en la actualidad. –
Según estas normas el procedimiento es como sigue:
| • Inicio del procedimiento
• Se inicia presentando los requisitos en forma física por la unidad de recepción documental de la Municipalidad. • Los requisitos se presentan en copia, salvo el FUE, planos y memoria que deben presentarse en original con sello y firma del administrado y de los profesionales (3 juegos originales: un juego original al inicio, los otros dos juegos originales, tras la aprobación, además de archivo digital). También deben presentarse en original los estudios de mecánica de suelos y de impacto vial, de corresponder. • El funcionario asigna un número, sella y firma el FUE y se folia todos los documentos, originales y copias. • Si faltara algún requisito, el funcionario anotará la observación en la solicitud y la firmará. Se concede 2 días hábiles para subsanar.
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| • Precalificación del expediente:
• La Municipalidad tiene 5 días para revisar el expediente (habilitación de los profesionales, la partida registral del predio, zonificación y vías, y parámetros urbanísticos del predio), realizar las inspecciones y para convocar a la Comisión Técnica. • El funcionario encargado puede formular observaciones, y de ser así concede 15 días hábiles para subsanar. Luego puede conceder 15 días hábiles adicionales en caso quedara algún requisito pendiente. • El funcionario emite un Informe de la revisión. |
| 3. Revisión por la Comisión Técnica: 20 días hábiles para todas las especialidades.
• La comisión se reúne en forma presencial en la Municipalidad y revisa el expediente por especialidades. Si existen observaciones a alguna de las especialidades se concede 15 días hábiles para subsanar por cada especialidad (máximo 6 revisiones en el procedimiento). La Municipalidad tiene 5 días para notificar los Dictámenes de la Comisión. La notificación puede realizarse a través de una dirección electrónica. |
| 4. Emisión de la Licencia
Aprobadas todas las especialidades se emite la Licencia de Edificación dentro de 3 días hábiles siguientes a la aprobación del último dictamen conforme. |
- Virtualización del procedimiento. –
Tomando en cuenta que las Municipalidades deberán ajustar sus procedimientos y adaptar sus sistemas digitales implementando las herramientas electrónicas necesarias, consideramos que la virtualización del procedimiento de aprobación de licencias será un proceso que se irá desarrollando paulatinamente según las posibilidades de cada Municipalidad.
En cada caso, dicho proceso podría llevarse a cabo por etapas, como explicamos a continuación:
II.1. Ingreso del expediente en forma presencial (documentos físicos), seguimiento del procedimiento en modo virtual, y obtención de la Licencia en forma física.-
Esta es la situación actual, considerando que nos encontramos en un proceso de transición, y en tanto se preparan para una era digital, las Municipalidades deben ir adoptando medidas que permitan darle fluidez a los procedimientos administrativos a pesar de las restricciones que deberán acatar según los protocolos establecidos por la seguridad de los participantes. Podrán por ejemplo organizar la recepción de los expedientes de manera que éstos se ingresen con una cita previamente coordinada por teléfono o por la página web de la Municipalidad, respetando estrictamente el aforo que se establecerá reduciendo la densidad al mínimo posible. También pueden ir incorporando métodos modernos al procedimiento que resultarían legalmente posibles, como realizar las sesiones de Comisión por videoconferencia o atender al administrado y/o proyectista bajo esta modalidad, además de usar los medios electrónicos para las notificaciones, como ya lo prevé la Ley del Procedimiento Administrativo General. Así, consideramos que el procedimiento para aprobación de licencias actualmente puede seguirse de la siguiente manera:
El expediente se ingresa en forma física por mesa de partes y además se presenta un archivo digital. La Municipalidad y la Comisión Técnica revisan el expediente en forma virtual y se notifica el Dictamen al correo electrónico del administrado. El levantamiento de observaciones se ingresa físicamente a la Municipalidad.
II.2. Ingreso del expediente en forma virtual (escaneados), seguimiento del procedimiento en modo virtual y obtención de la Licencia en forma física.-
En un segundo momento, y mientras no se haya implementado el sistema de la Municipalidad con los requerimientos técnicos para la digitalización, se puede optar por el ingreso del expediente en forma virtual, escaneando toda la documentación y luego de la aprobación del proyecto recién se presentarían los documentos físicos .
De la misma forma se ingresarían los levantamientos de observaciones con nueva documentación técnica corregida. Luego de la aprobación del expediente en todas sus especialidades, recién se presentarían planos, memorias y FUE en forma física. Finalmente, la licencia y planos serían entregados en forma física al administrado.
II.3. Ingreso del expediente, seguimiento del procedimiento y obtención de la Licencia en modo virtual.-
Esta sería la etapa final, y a la que debe apuntar la administración pública, que es la virtualización de todo el procedimiento, tanto por el lado del administrado como por el lado de la entidad. El expediente ingresaría a través de una mesa de partes virtual, con firmas digitales de los especialistas y del administrado en todos los documentos necesarios. La Municipalidad y la Comisión revisarían el proyecto también en modo virtual y enviarían todas las comisiones a la dirección electrónica del administrado. Finalmente, la Municipalidad entregaría la Licencia y planos con firmas digitales por correo electrónico.
Ello significará un gran avance en el servicio que ofrece el estado a los ciudadanos haciendo uso de la tecnología existente a favor del desarrollo y puesta en marcha de los proyectos que hoy tanto se necesitan para la reactivación inmediata de la economía del país.
[1] Decreto de Urgencia N° 006-2020
[2] Decreto de Urgencia N° 007-2020
[3] Ley N° 27269 y Decreto Supremo N° 052-2008-PCM
[4] Constitución Política del Perú: Artículo 194.- Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (…)
[5] Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783, artículo 8º
[6] Constitución Política del Perú: Artículos 101º, 104º y 106º
[7] Ley Orgánica de Municipalidades, artículo II Tit. Preliminar
[8] Ley Orgánica de Municipalidades, artículo V Tit. Preliminar
[9] Ley Orgánica de Municipalidades, artículo 38
[10] Ley Orgánica de Municipalidades, artículo 39
[11] Ley Orgánica de Municipalidades, artículo 40º