La Constitución Política, en el artículo 194, establece que los gobiernos locales (municipalidades provinciales y distritales)[1]gozan de la autonomía política, económica y administrativa, en los asuntos de su competencia. Por su parte la Ley de Bases de la Descentralización, conceptualiza la autonomía de gobierno como “el derecho y la capacidad efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos públicos de su competencia. (…)”[2]. Esta autonomía será entendida en el marco al ámbito de las competencias propias de estas instituciones.
Por su parte, las leyes orgánicas son aquellas normas que regulan la estructura y el funcionamiento de las entidades del Estado previstas en la Constitución; y, que la aprobación o modificación de esta Leyes Orgánicas son indelegables y exclusivas del Congreso de la República[3].
Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, en el artículo II del título preliminar establece que los gobiernos locales y provinciales cuentan con autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia. Asimismo, ejercen actos de gobierno, administrativos y de administración, con sujeción al ordenamiento jurídico.[4]
Asimismo, en el artículo V del título preliminar de la Ley Orgánica De Municipalidades N° 27972, en el marco de la descentralización señala que los gobiernos locales son los más idóneos para ejercer la competencia específica y eficiente que no pueda lograr el gobierno nacional, así como tampoco asumir competencias que puedan ser ejecutadas eficientemente por los gobiernos locales.[5]
Para ello, el artículo 38 de la Ley Orgánica De Municipalidades, establece el ordenamiento jurídico de los gobiernos locales, que se encuentra constituido por las normas emitidas por los órganos de gobierno y administración municipal.
Las autoridades políticas, administrativas y policiales, ajenas al gobierno local, tienen la obligación de reconocer y respetar la preeminencia de la autoridad municipal en los asuntos de su competencia y en todo acto o ceremonia oficial realizada dentro de su circunscripción. Dichas autoridades no pueden interferir en el cumplimiento de las normas y disposiciones municipales.[6]
El artículo 39 de la Ley Orgánica De Municipalidades, establece cuales son las normas y disposiciones que emite El Alcalde, quien ejerce las funciones ejecutivas de gobierno mediante la emisión de decretos de alcaldía, Los Consejos Municipales, ejercen la función de gobierno mediante la aprobación de ordenanzas y acuerdos, respecto a los asuntos administrativos concernientes a su organización interna los resuelven a través de resoluciones de concejo; y Las Gerencias resuelven los aspectos administrativos a su cargo a través de resoluciones y directivas[7].
La ley Orgánica De Municipalidades en su artículo 74, establece cuales las funciones específicas de las municipalidades, quienes ejercen, de manera exclusiva o compartida, una función promotora, normativa y reguladora, así como las de ejecución y de fiscalización y control, en las materias de su competencia, conforme a la presente ley y la Ley de Bases de la Descentralización.
La Ley 29090 y su reglamento el D.S N° 029-2019-VIVIENDA, regula los procedimientos administrativos para la obtención de las licencias de habilitación urbana y edificación, estableciendo cuatro modalidades de calificación, y los requisitos que deben contener los expedientes de acuerdo a la modalidad de aprobación.
Los documentos presentados en estos procedimientos, tienen la condición de declaración jurada respecto a las personas que lo suscriben, como el formulario FUHU, el formulario FUE y el expediente técnico, estos deben ser ingresados en 3 juegos originales, sin embargo, ni la ley ni el reglamento establece que su presentación deba ser exclusivamente en forma física.
De acuerdo a la Ley Orgánica de Municipalidades Nº 27972, Los gobiernos locales dentro de sus facultades normativas se encuentran las ordenanzas; las mismas que son reguladas de la siguiente manera: “Las ordenanzas de las municipalidades provinciales y distritales, en la materia de su competencia, son las normas de carácter general de mayor jerarquía en la estructura normativa municipal, por medio de las cuales se aprueba la organización interna, la regulación, administración y supervisión de los servicios públicos y las materias en las que la municipalidad tiene competencia normativa (…)[8]. Dichas ordenanzas, al ser la norma de mayor jerarquía dentro de la jurisdicción del gobierno local, es la herramienta, tal como indicamos a continuación, que deben utilizar los municipios, como ya lo están implementando algunos, a fin de implementar el procedimiento virtual, como una alternativa al procedimiento físico.
La Ley 27444, Ley Procedimiento Administrativo General, regula los procedimientos administrativos de forma general en aplicación a todas las entidades de la administración pública. Los procedimientos especiales se crean y rigen por sus propias normas y no podrán imponer condiciones menos favorables a los administrados que las previstas en la ley.
Es por ello y en virtud de la modernización del Estado, mediante el D.L N° 1272, se incorporó al artículo 30º de la Ley N° 27444, el Procedimiento Administrativo Electrónico, el cual establece que sin perjuicio del uso de medios físicos tradicionales, el procedimiento administrativo podrá realizarse total o parcialmente a través de tecnologías y medios electrónicos, debiendo constar en un expediente, escrito electrónico, que contenga los documentos presentados por los administrados, por terceros y por otras entidades, así como aquellos documentos remitidos al administrado.
Los actos administrativos realizados a través del medio electrónico, tienen la misma validez y eficacia jurídica que los actos realizados por medios físicos tradicionales, lo cual constituye un avance fundamental, que permite la implementación de medios digitales para los procedimientos administrativos, en todas las entidades de la administración pública.
Asimismo, a través del Decreto Legislativo N° 1412, se aprobó la Ley de Gobierno Digital, que tiene como finalidad mejorar la prestación y acceso a servicios digitales, y que las entidades de la administración pública deberán implementar cuando ello sea posible.
A fin de dar más fuerza a la implementación de los procedimientos administrativos electrónicos, se sancionó el Dec. Leg. N° 1452, que incorporó el artículo 31 de la ley 27444, que incorpora a los procedimientos administrativos, al expediente electrónico, que estará constituido por documentos electrónicos generados a partir de la iniciación del procedimiento administrativo o servicio prestado en exclusividad en una determinada entidad de la Administración Pública.
Asimismo, contará con un registro digital que será único e inalterable permitiendo identificar tanto para la entidad y para el usuario. Dicho expediente a su vez, permite su identificación para efectos de un intercambio de información entre entidades o por partes interesadas, así como para la obtención de copias del mismo en caso corresponda.
Los anexos que se incorporen al expediente electrónico contaran con un número de registro, de modo que se origine un índice digital el cual es firmado electrónicamente conforme a ley por el personal responsable de la entidad de la Administración Pública a fin de garantizar la integridad y su recuperación siempre que sea preciso.
Como señalamos La Ley N° 29090, es la norma especial que regula los procedimientos administrativos respecto a las licencias de habilitaciones urbanas y edificaciones, estos procedimientos se gestionan en el gobierno local, donde se inicia con el ingreso del expediente por la mesa de partes de la entidad, seguido de la revisión, calificación y aprobación que culminará en la emisión del acto administrativo correspondiente (licencia de habilitación urbana o licencia de obra).
Es así que no existe restricción alguna para que los procedimientos regulados en la ley 29090 y su reglamento, puedan tramitarse, desde su inicio, vía digital a través del expediente electrónico, ingresando los requisitos por una mesa de partes virtual, el cual contara con un número de expediente, efectuando la revisión de la documentación que se ingresa vía digital, la calificación y su aprobación emitiéndose el acto administrativo final que será la licencia de habilitación urbana o de edificación.
Como podemos apreciar, no existe una diferencia sustantiva en la presentación, calificación y la emisión del acto administrativo en un procedimiento administrativo tradicional, del procedimiento administrativo electrónico, pues el espíritu de la Ley Nº 29090 y su reglamento serán cumplidos. En ambos procedimientos se cumplirán con los conceptos, plazos, garantías, deberes funcionales y responsabilidades por parte de la administración pública y el administrado.
De acuerdo a las normas de carácter nacional vinculados a la implementación de expedientes electrónicos, no existe impedimento para que dichos procedimientos regulados en la ley 29090, como la habilitación urbana y edificación puedan efectuarse vía electrónica, para ello los gobiernos locales y regionales deberán implementar mediante una ordenanza, la incorporación de los expedientes electrónicos implementando la plataforma virtual, para su digitalización.
[1] Constitución Política del Perú: Artículo 194.- Las municipalidades provinciales y distritales son los órganos de gobierno local. Tienen autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su competencia (…)
[2] Ley de Bases de la Descentralización Nº 27783, artículo 8º
[3] Constitución Política del Perú: Artículos 101º, 104º y 106º
[4] Ley Orgánica de Municipalidades, artículo II Tit. Preliminar
[5] Ley Orgánica de Municipalidades, artículo V Tit. Preliminar
[6] Ley Orgánica de Municipalidades, artículo 38
[7] Ley Orgánica de Municipalidades, artículo 39
[8] Ley Orgán ica de Municipalidades, artículo 40º