Informe

PROYECTO DE LEY DE DESARROLLO URBANO SOSTENIBLE

El 14 de julio de 2021 fue aprobado por el Pleno del Congreso el Proyecto de Ley de Desarrollo Urbano Sostenible impulsado por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, el mismo que aún no ha sido promulgado.

La presente norma es confiscatoria y muy gravosa para las actividades vinculadas a la industria de construcción de forma tal que de aprobarse esta actividad podría sufrir un daño irreparable dado la situación económica y política que está atravesando el país.

TRIBUTOS CREADOS POR LA NORMA:

I. Participación en el incremento del valor del suelo

Este tributo en su modalidad de contribución establece que los propietarios de los predios que se beneficien con un incremento del valor del suelo deberán pagar a favor de la Municipalidad Provincial un porcentaje equivalente entre el 30 y 50% del incremento del valor comercial por metro cuadrado, el mismo que es totalmente arbitrario.

Para efectos de la ley se entiende como incremento del valor del suelo al valor comercial adicional que se origina por las externalidades positivas directas o indirectas que generan proyectos, obras de habilitación urbana, renovación o regeneración urbana, inversión pública en infraestructura, ampliación de redes de servicios públicos y vías ejecutadas por el Estado.

Es decir, que cualquier incremento del valor comercial del predio debido a la acción del Estado o a la obtención de derechos de licencias de habilitación o de mayor altura o cambio de zonificación por parte de los privados dará lugar a que los titulares y quienes resulten beneficiados sean sujeto pasivos de esta contribución.

La norma no establece expresamente la naturaleza jurídica de la participación, sin embargo, consideramos que debe ser entendida como una contribución tributaria, debido a que de acuerdo con la norma II del Título Preliminar del Código Tributario, la contribución es el tributo cuya obligación tiene como hecho generador beneficios derivados de la realización de obras públicas o de actividades estatales.

Sin embargo, esta norma castiga al propietario diligente que realiza una habilitación urbana en su terreno que con la finalidad de construir viviendas o un centro comercial bajo su cuenta y riesgo y con todos los altísimos costos que una habilitación urbana implica incluyendo la ejecución de obras como pistas y veredas se ve obligado a tributar como si el beneficio y el mayor valor del terreno hubiese sido derivado de una acción del Estado.

1.1 Los hechos generadores de la participación son los siguientes:

Por la clasificación del suelo:

La incorporación mediante una actualización del Plan de Desarrollo Metropolitano o Plan de Desarrollo Urbano del suelo urbanizable como suelo urbano y la incorporación de suelo rural como suelo urbanizable, siempre que el suelo urbano o urbanizable se encuentre dentro del área de concesión de las empresas prestadoras de servicios de agua, desagüe y energía eléctrica correspondientes, que efectivamente puedan brindarle los servicios públicos del caso.

El pago será exigible para obtener la licencia de recepción de obras de habilitación urbana por parte del habilitador.

Por la calificación del suelo:

1.   La asignación de zonificación y la actualización de zonificación de los usos del suelo a uno de mayor rentabilidad o aprovechamiento en los Planes de Desarrollo Urbano, siempre que el suelo urbano o urbanizarle se encuentre dentro del área de concesión de las empresas prestadoras de servicios de agua, desagüe y energía eléctrica correspondientes, que efectivamente puedan brindarle los servicios públicos del caso. Este supuesto se puede dar de oficio o a pedido de parte a través de un cambio de zonificación, en ambos casos se genera el tributo sin distinción.
2.    La aprobación de los Planes de Desarrollo Urbano y sus actualizaciones de un mayor aprovechamiento del suelo con mayores derechos edificatorios, por el incremento del área techada o mayor coeficiente de edificabilidad o altura de edificación. Este supuesto se puede dar de oficio o a pedido de parte a través de un cambio de zonificación, en ambos casos se genera el tributo sin distinción.
3.     La ejecución de proyectos de inversión pública de equipamiento urbano, creación o mejoramiento de espacios públicos, obras vinculadas a la mejora del Patrimonio Cultural de la Nación y obras de Infraestructura de servicios básicos, por parte de la autoridad correspondiente, que generen un incremento en el valor de la propiedad, salvo que para financiar su ejecución se hubiera empleado la Contribución especial por obras públicas previstas en la legislación de la materia.
4.     Otros determinados por los gobiernos locales, mediante el Plan de Desarrollo Metropolitano o Plan de Desarrollo Urbano, debiendo encontrarse los mismos ejecutados con intervención del estado y debidamente sustentado en estudios técnicos correspondientes. Este literal desde el punto de vista tributario devendría en ilegal puesto que todos los tributos deben ser específicos y una ley no puede crear tributos generados en base a otros supuestos generadores desconocidos e inciertos. El derecho tributario no acepta analogías, se basa en el principio de literalidad y tipicidad.

1.2 Porcentajes de participación en el incremento del valor del suelo:

Los porcentajes de participación en el incremento del valor del suelo son determinados por los gobiernos locales, el cual no será menos del 30% ni mayor al 50% del incremento del valor del suelo.

En el caso de vivienda de interés social, los porcentajes son entre 10% y 20% del incremento del valor del suelo.

1.3 Exigibilidad del pago de la participación en el incremento del valor del suelo

El pago será exigible cuando:

1. El propietario solicite la recepción de obras de habilitación urbana debiendo realizar el pago en efectivo.
2. El propietario solicite la conformidad de obra de la edificación correspondiente, debiendo realizar el pago en efectivo o en aportes.
3. Realice actos que impliquen la transferencia de dominio del inmueble, debiendo realizar el pago en efectivo.

Nos preguntamos si en el caso que se asigne calidad de bien urbano a un terreno de mi propiedad y se tramite la recepción de obras de habilitación urbana estaríamos ante el primer hecho generador del tributo; luego se obtiene una mejor zonificación del terreno nos encontraríamos ante el segundo hecho generador del tributo; posteriormente se construye  viviendas en el terreno con mayor parámetro urbanístico de altura nos encontraríamos ante el tercer hecho generador del tributo; y si finalmente se vende las unidades inmobiliarias estaríamos ante el cuarto hecho generador. ¿En este supuesto probable el predio estaría gravado cuatro veces por los cuatro hechos generados del tributo? A todas luces esta contribución resulta confiscatoria.

II. APORTES

Los aportes reglamentarios existen en nuestra legislación desde hace varias décadas, son cesiones gratuitas y obligatorias que gravan la habilitación de un terreno puesto que en la medida que se anexa un terreno a la ciudad se debe dejar áreas para recreación pública como, servicios públicos complementarios, educación, salud y otros fines. Aparte de estos aportes el habilitador debe dejar áreas adicionales por afectación de vías o ensanchamiento de las mismas de acuerdo a las normas técnicas de las Municipalidades Provinciales.

El monto de los aportes siempre estuvo regulado por el Reglamento Nacional de Edificaciones, el mismo que establecía tasas razonables a valor de arancel. Sin embargo, hace unos años algunas Municipalidades Provinciales decidieron efectuar el cobro de sus aportes a valor comercial. El INDECOPI a través de diversas jurisprudencias ha insistido en que se debe aplicar el RNE, esto es los cobros de hasta el 10% del valor del terreno a valor arancelario.

Sin embargo, esta ley nuevamente retrocede y evidencia su intención confiscatoria y en el Artículo 61.4 establece que la redención considerando el valor comercial del terreno.

III. MODIFICACIONES AL DECRETO LEGISLATIVO 776, LEY DE TRIBUTACIÓN MUNICIPAL

El Decreto Legislativo 776 norma entre otros impuestos, el Impuesto Predial cuyo sujeto pasivo son todos los propietarios o poseedores de inmuebles.

3.1    Consideración para el cálculo y actualización de los valores arancelarios

Se ha añadido al Artículo 11 del Decreto Legislativo 776 que:

“Para efectos del cálculo del impuesto predial que afecta a todos los propietarios de predios urbanos se deberá tomar en cuenta el mayor valor del suelo generado por las acciones en las que haya participado total o parcialmente el Estado”.

3.2    Incorporación de una tasa diferenciada adicional en un 100% del impuesto predial

La norma aprobada prevé una tasa diferenciada que castiga aquellos propietarios de predios que, dentro de los Planes de Desarrollo Urbano de la Jurisdicción a la que pertenecen, se encuentren ubicados en suelo urbano, que cuenten con acceso a servicios públicos, y que no cuenten con habilitación urbana con recepción de obras o que teniendo habilitación urbana con recepción de obras no cuenten con edificación. La sanción consiste en que estos supuestos se deberá pagar una tasa adicional del 100% respecto de la tasa que le correspondía del impuesto predial aplicable al valor del suelo.

La tasa se aplicará a partir del 01 de enero de 2024 y se encontraran inafectos aquellos inmuebles cuyo valor de autovaluo no supere 17UIT.

3.3     Contribución Especial de Obras Públicas

La norma faculta a los gobiernos locales a establecer una Contribución Especial de Obras Públicas para gravar los incrementos de valor derivados de la ejecución de proyectos de inversión que se encuentren incluidos en el Programa de Inversiones Urbanas de los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano sobre la base del incremento de valor de los predios que se ubiquen en la zona de influencia de dichos proyectos.

Anteriormente el Artículo 65º del Decreto Legislativo ya preveía el cobro por contribución especial por obras públicas exclusivamente cuando la Municipalidad hubiera comunicado a los beneficiarios, previamente a la contratación y ejecución de la obra, el monto aproximado al que ascendería la contribución. En la presente incorporación esta comunicación previa es reemplazada por la inclusión en los Planes para el Acondicionamiento Territorial y Desarrollo Urbano.

No se ha establecido un rango de la tasa de la contribución a crearse, solo se ha indicado que en ningún caso el valor total de la contribución no podrá exceder el valor total del proyecto correspondiente.

Esperamos que en el futuro exista un verdadero control respecto de las inversiones públicas que generen las contribuciones previstas por la norma, y que éstas sean necesarias y consultadas con la población.

Consideramos que el Estado no debe imponer mayores cargas tributarias confiscatorias al derecho de propiedad más aún cuando en el presente caso atenta directamente contra la industria de la construcción y desarrollo de proyectos inmobiliarios.

Se debe tener en cuenta que en la mayoría de los casos el problema no es la falta de recaudación o de fondos de los gobiernos locales, sino la poca capacidad de dichos gobiernos para gestionar y ejecutar proyectos de inversión requeridos.

Análisis:

Esta Ley resulta excesivamente gravosa para el propietario que desea ejecutar proyectos inmobiliarios, las contribuciones e impuestos creados y modificados por esta ley son confiscatorios.

La confiscatoriedad se configura como aquel supuesto en el cual el determinado tributo grava de manera excesiva la capacidad contributiva, específicamente la renta, del sujeto pasivo; sujeto obligado en la relación tributaria, afectándose de esta manera sus derechos a la igualdad y propiedad respectivamente.  Tal como plantea la Real Academia Española, un tributo confiscatorio es aquel que «detrae una proporción excesiva de la renta gravada»

 En nuestro sistema legal se encuentra prohibida de manera expresa la posibilidad de que la potestad recaudadora que posee el Estado llegue a niveles confiscatorios, existiendo de manera expresa en el artículo 74° de la Constitución Política del Perú el Principio Constitucional de la “No Confiscatoriedad”.  Este principio puede definirse como aquella como pauta rectora a la función recaudadora que posee el Estado, permitiendo mediante su ejecución y cumplimiento un ejercicio razonable de la función recaudadora de este; no afectando de manera excesiva la capacidad contributiva de los pasivos afectados mediante la tributación estatal.

Tal como plantea el Tribunal Constitucional bajo el EXPEDIENTE N.º 2727-2002-AA/TC, el mencionado principio constitucional sirve como medida de protección de diferentes derechos constitucionales, tales como “el derecho de propiedad, ya que evita que la ley tributaria pueda afectar irrazonable y desproporcionadamente la esfera patrimonial de las personas. Asimismo, se encuentra directamente conectado con el principio de capacidad contributiva, según el cual, el reparto de los tributos ha de realizarse de forma tal que se trate · al a los iguales y desigual a los desiguales, por lo que las cargas tributarias han de recaer”

Recomendación:

Plantear o iniciar una acción de amparo contra esta norma por ir en contra del Artículo 74º de la Constitución Política del Perú que prohíbe la creación de tributos confiscatorios.

En los distintos supuestos analizados en el presente informe vemos que hay una duplicidad y triplicidad de obligación de pago de tributos generados por los mismos hechos, solo por dar un ejemplo el impuesto a la propiedad estaría gravado:

Por la contribución de participación en el incremento de valor del suelo:

• A la recepción urbana del terreno
• A la conformidad de obra en caso de haber logrado mayores parámetros urbanísticos.
• A la obtención de una mejor zonificación del terreno
• A la venta de las unidades inmobiliarias

Por Impuesto Predial:

• Por la existencia de incremento del valor de suelo.
• Por existencia de obras de inversión.
• Por sanción por no habilitar ni construir el terreno.

Adicionalmente, se deberá pagar el Impuesto a la Renta, el correspondiente IGV y el comprador el Impuesto de Alcabala.